El imperio ‘contra-ataca’: la potestad sancionadora del Estado contra la ciencia detrás de Uber

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Mucho se habla sobre la potestad de sancionar que tiene el Estado y se escuda usualmente en las ‘potestades de imperio’, o bien, ‘del orden público’, que lo facultan para tomar decisiones, atropellando los derechos de sus súbditos. Estas actuaciones, tan variadas que van desde modificar textos de contratos hasta sancionar a empresas particulares, nos hacen preguntarnos: ¿es legítimo ese actuar?

Para responder a esa pregunta, tenemos que detenernos un minuto para contemplar la forma en que la Administración pública manifiesta su voluntad. El Estado, por su naturaleza pública, manifiesta su voluntad mediante actos administrativos, los cuales tienen elementos de forma y de fondo que necesariamente deben coexistir para que la actuación sea válida. Esto es un aspecto sumamente delicado, porque los actos administrativos están revestidos por el principio de ejecutividad, es decir, que son ejecutables de manera automática.

Respecto a los elementos formales del acto administrativo, la jurisprudencia ha dicho: “(…) Encontramos (validamos) tanto la competencia del órgano responsable de su emisión, como la investidura y legitimación del servidor que emite el acto”. Y además, añade el cumplimiento de determinados requisitos en la emisión de la voluntad de este: “razonabilidad, proporcionalidad, la ausencia de error, dolo y violencia en la voluntad y la sujeción a las reglas de la técnica y la ciencia fundamentalmente” (voto 040-2008, del Tribunal Contencioso Administrativo). Mientras que, en relación con los elementos de fondo, estos están definidos por los artículos 133 y subsiguientes de la Ley General de la Administración Pública, que regulan los elementos de contenido, motivo y fin que debe contener un acto administrativo (para una revisión completa de la regulación del acto administrativo en Costa Rica, ver el dictamen de la Procuraduría General de la República, N.o C-082-2003 del 24 de marzo de 2003).

Es importante hacer notar que los actos administrativos de la Administración pública no bastan con que sean mencionados, sino que deben venir fundamentados en criterios técnicos-científicos, jurídicos y fácticos, sin que puedan ir contrarios a las reglas de la ciencia (art.16, LGAP). Al respecto, la jurisprudencia nacional ha indicado: “Las reglas unívocas de la ciencia y la técnica (…) obligan a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica cuando ello lo amerite -como es el caso de la materia ambiental, de salud y tributaria, sin que pueda pretenderse que se trate de una lista cerrada o numerus clausus-, así como en los casos en que deba utilizar criterios propios de la técnica administrativa. En la aplicación de estos criterios es imposible pretender la existencia de discrecionalidad, de manera irrestricta y absoluta por cuanto la voluntad de la Administración no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas (…)” (sentencia 00138-2009, emitida por la Sección II del Tribunal Contencioso Administrativo el 24 de abril de 2009).

La fundamentación de apegarse a la ciencia parte de la esencia misma del Estado constitucional de derecho, ya que es un máxima legal que busca evitar las arbitrariedades por el funcionario público de turno y promover estándares objetivos para, de esta manera, lograr promover el Estado de derecho (‘rule of law’). Además, resulta insuficiente hacer una mera referencia a una circunstancia para fundamentar una actuación. Se requiere la siguiente aseveración: “La declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la Administración pública al dictado o emanación del acto administrativo es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa (…). Desde la perspectiva del administrado, la motivación supone una mayor protección de sus derechos, puesto que del cumplimiento efectivo de la obligación de motivar por parte de la respectiva Administración depende que conozca los antecedentes y razones que justificaron el acto administrativo para efectos de su impugnación” (Sala Constitucional, voto 09747-2008).

Esto es así por cuanto si falta alguno de los elementos esenciales, la actuación de la Administración será nula, con la posibilidad de demandar por daños y perjuicios al Estado por su actuación ilegítima. Cabe indicar que el Estado, igualmente, tiene responsabilidad civil por su actuación legítima, es decir, en los casos que actúa en apego a un fin público (por ejemplo, una expropiación de una finca para hacer una carretera), pero que causa un daño. Otro tema importante que se ha discutido en arbitrajes de inversión es el caso cuando Estados crean expectativas para atraer inversionistas y, luego, violenta sus inversiones.

La complejidad de la construcción de un acto administrativo crea una zona gris que impide diferenciar el proceso de creación del acto administrativo y la voluntad que se ve manifestada en un contrato administrativo por medio de, precisamente, dicho acto administrativo. Lo importante en todo caso es que no toda actuación de la Administración pública está escrita en piedra. Siempre se puede recurrir a los tribunales para anular el acto administrativo cuando existen elementos razonables para alegar que faltan algunos elementos del mismo o que van en contra de la ciencia misma (¿hay una ciencia detrás del tráfico en las carreteras? Vale la pena preguntarse).

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SOBRE EL AUTOR:
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Herman Duarte
Herman M. Duarte – LLM Máster en Arbitraje Internacional Comercial. Actualmente maneja una firma consultora que tiene una finalidad social: financiar el movimiento de derechos igualitarios LGBTI. Está afiliado a AMCHAM, IBA y también rankeados en Chambers & Partners. www.hduarte-lex.com herman@hduarte-lex.com